存四种情形可提出审查建议
行政规范性文件作为行政机关履行行政管理职能的重要方式和载体，事关群众合法权益和政府形象。近日，江西省推进法治政府建设领导小组办公室印发了《江西省行政规范性文件合法性审核工作指引》(以下简称《工作指引》)、《关于认定行政规范性文件的指导意见》(以下简称《指导意见》)以及《江西省行政规范性文件审查建议办理规定》(以下简称《办理规定》)。这三项制度着眼主动服务对接基层工作的实际需求，推动形成行政规范性文件管理制度体系，不仅为合法性审核人员开展审核工作提供了规范化、标准化、清单化的实操指导，还为基层提供了行政规范性文件的认定方法和参照事例，并对行政规范性文件审查建议办理制度作了详细规定。
◎文/首席记者方维芳
从省级层面形成具体制度规定
2020年9月颁布施行的《江西省行政规范性文件管理办法》，对行政规范性文件的制定、备案、清理和监督问责等作出了全面规定，对行政规范性文件的定义、合法性审核工作机制的建立等作出了原则规定。需要围绕规章规定继续研究出台相关配套制度，以形成我省行政规范性文件管理的制度体系。
近年来，江西各地各部门出台了一系列行政规范性文件。但是，我省合法性审核和备案审查人员紧缺、变动频繁、业务水平参差不齐，审核能力与审核任务、审核要求相比还有差距，合法性审核机构面临有效提升审核人员能力素质、全面增强审核工作质效的重大课题。亟需从省级层面进一步明晰范围、优化流程、完善机制、统一标准，形成有针对性、可操作性的具体制度规定。
省司法厅合法性审查处相关负责人称：“我们梳理归纳了审核工作中的重点、难点问题，从行政规范性文件如何认定，合法性审核工作如何开展，公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出审查建议如何办理等三个方面破题，形成了有针对性和可操作性的具体制度规定，将对基层依法开展相关工作有较强的指引性。”
为合法性审核人员提供实操指导
《工作指引》旨在为合法性审核人员开展审核工作提供规范化、标准化、清单化的实操指导，明确了审核范围、审核机构，细化了审核流程、审核依据，统一了审核标准，规范了审核意见书格式。
《工作指引》明确，凡涉及公民、法人和其他组织权利义务的行政规范性文件，均要纳入合法性审核范围。对行政规范性文件界定把握不准或有争议的，送审单位应当商审核机构，按照《指导意见》进行认定，确保实现全覆盖。同时，明确司法行政部门是政府的行政规范性文件审核机构，部门法治机构或者承担法治工作的机构是本部门的行政规范性文件审核机构，司法所是乡镇政府及街道办事处的行政规范性文件审核机构。
《工作指引》总结归纳了审核工作的十个流程，包括收文登记、责任到人、核验材料、收集资料、研读文本、启动协审、梳理问题、提交复审、形成意见、及时归档等，同时详细列明了每个流程需要注意的事项。
《工作指引》明确了制定主体、制定权限、制定程序和文件内容四个方面的审核标准，并根据相关法律法规和政策性文件规定，逐一细化了审核要点。如在文件内容方面列出了政治性审核、行政处罚、行政许可、行政强制、行政收费、优化营商环境等七个审核要点。
会议纪要等16种文件不属行政规范性文件
《指导意见》明确了行政规范性文件定义：行政规范性文件是指除政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
《指导意见》还提供了行政规范性文件认定的方法和需把握的要素。从文件内容是否同时具备行政性、外部性、普遍适用性、反复适用性等四个特征，以及从制定主体、调整对象、规范内容、文件效力等四个方面要素把握上逐一作了阐释。
《指导意见》还明确了不属于行政规范性文件的情形，包括因不具备行政性特征、不具备外部性特征、不具备普遍适用性特征、不具备反复适用性特征而不属于行政规范性文件4种情形16种文件。具体地块的征收补偿、安置方案、对小区、地名命名的批复、会议纪要等文件均不属于行政规范性文件。
《指导意见》还从行政规范性文件的本质特征出发，参照外省做法，对理论界和实务界已基本达成共识的一些特殊文件的性质，提出了明确的认定意见。
存在四种情形申请人可提出审查建议
《办理规定》旨在规范审查机关办理公民、法人和其他组织对行政规范性文件提出审查建议的程序、期限，加强行政规范性文件的社会监督，切实维护群众的合法权益。
《江西省行政规范性文件管理办法》第四十三条规定，公民、法人和其他组织认为行政规范性文件违法的，可以向制定机关或备案审查部门提出书面审查建议，但对办理的具体程序、期限要求均未予以明确。据此，《办理规定》进行了补充细化，对申请人如何提出审查建议，向谁提出审查建议以及审查机关收到审查建议后如何办理作出了明确规定。
根据《办理规定》，申请人认为行政规范性文件存在下列情形之一的，可以提出审查建议：超越法定职权；违反法律、法规、规章或者国家和本省的相关政策规定；没有法律、法规、规章的依据，作出减损其合法权益或者增加其义务的规定；其他违法情形。申请人认为行政规范性文件违法的，可以向该行政规范性文件的制定机关提出审查建议，也可以向承担备案审查职责的备案审查部门提出审查建议。审查机关应当自收到审查建议之日起5个工作日内作出处理。
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