上海创新行政复议机制 非常任委员主审避嫌官官相护
非常任委员主审行政复议避嫌官官相护
上海创新行政复议机制纠错率高达63.7%
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行政复议委员会与集中复议权相结合，行政复议就像插上了两个翅膀，可以大大提升其在保障群众利益、监督行政权力、解决行政争议方面的能级，真正成为解决行政争议的主渠道，实现中央将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在政府系统内部的目标要求。
□本报记者余东明本报实习生张海燕
时隔4年之后，上海市人民政府行政复议委员会很快要进行新一轮换届选举，目前，相关部门正在紧锣密鼓地多方征求意见，酝酿下一届委员人选。
上海市司法局党委书记、局长陆卫东告诉《法制日报》记者：“近年来，上海持续推进行政复议体制机制的创新和改革，广泛吸收行政机关以外的专家学者参与行政复议委员会，大大提高了行政复议的公信力；鼓励非常任委员积极参与复议案件审理，发现违法不当毫不留情予以纠错，用最严格的标准对政府依法行政能力和水平进行审视和检验。”
受各方面因素的影响，长期以来老百姓对行政复议尚存陌生甚至是抱有不信任感。特别是传统的行政复议“关门审理、内部监督”，往往被认为是官官相护，导致很多可以通过行政复议在政府系统内迅速处理的行政争议，一遍遍到法院打官司，大大增加了问题解决的成本，原本是公平正义最后一道防线的法院，却屡屡在最前面冲锋陷阵。
成立行政复议委员会，大量吸收高校法学专家、律师和实务部门专家作为非常任委员参加，并由其为主审议行政复议案件，正是为破解行政复议上述难题所提出的“上海方案”。
复议纠错不留情
“到医院调查取证的记录不清楚”“投诉却按信访处理，只给回信，没有实际行动”“调查过程和结果没有全面反映”……
在上海市人民政府行政复议委员会近日举办的一场行政复议案件审议会上，委员们对于作为被申请人的上海市医保局处理市民投诉的行为，毫不留情地进行批评。这也是上海市医保局成立后，其案件首次被提交行政复议委员会审议。
“现在很多行政机关害怕上复议委员会。”上海市司法局行政复议处处长赵德关说。据介绍，每一场复议委员会都会有7-9名委员参与审议，其中1/3为常任委员，2/3为非常任委员。这些非常任委员主要是高校学者、律师及其他实务部门专家，他们对复议案件的相关知识充分熟悉和了解。
2011年9月，上海市政府决定开展行政复议委员会试点，以专业性、代表性、均衡性为原则，面向高校、律协和实务部门招募非常任委员，浙江大学法学院教授章剑生就是从那时开始担任非常任委员的。
担任非常任委员之后，他每年都参与审理行政复议案件，他告诉记者，委员在案件审议会议上就案件发表自己的意见，并和其他与会委员当场就案件处理举手表决。他的意见有的被采纳，有的没有被采纳，但都是按照少数服从多数的规则决定最终审议意见的。通过公开审议、民主表决，“我的意见还是获得了应有的尊重”。
上海浦栋律师事务所合伙人孙志祥也是复议委员会非常任委员。孙志祥于2013年8月进入上海市人民政府行政复议委员会，其中，2017年11月3日由她主持的一场行政复议案件审议会，令她至今记忆犹新。
这是一个由司法鉴定投诉处理引发的行政复议案件，患者投诉司法鉴定机构伪造鉴定材料以及故意作出虚假鉴定。通过仔细审阅案卷，她分析“伪造”“虚假”的法律构成要件，最终认定鉴定机构虽然存在做法不严谨、审核不仔细等不规范问题，但并不能构成法律意义上的“伪造”“虚假”。
“据此，我建议维持司法鉴定投诉处理答复，行政复议委员会经评议，最终采纳了我的意见。”孙志祥说，自己在行政复议中能够做到不偏不倚，没有任何预设立场看待问题，从法律角度提供专业建议，而这些建议在案审会中也都会得到尊重，并予以考虑。
据悉，每场案审会前，行政复议工作人员都会详细调查，形成案件事实以及需要审议的事项目录，事先寄给参会委员，并在案审会上当面汇报。复议委员会按照“一人一票、多数票决”的原则进行决议，一些专业性较强、社会较为关注的案件也会交由非常任委员担任主持人，复议结果完全不受行政机关左右。
紧抓要案提效率
“并非所有复议案件都上会审议，行政复议本质上还是政府内部层级监督，公平和效率必须兼顾，这个大前提不能丢。”赵德关介绍说，复议委员会坚持把主要精力集中在重大、复杂、疑难和新型案件上，一般案件仍然按照常规程序，由行政复议工作人员负责审理。
他向记者提供了如下一组数据：行政复议处每年进入实质审查的各类行政复议案件500余件，其中既有领导关注、百姓关心的重大案件，也有家长里短的普通案件。而市政府行政复议委员会自2011年10月成立以来，共审议各类重大、复杂疑难及新类型案件55件，但这55件案件中，作出维持系争行政行为决定的仅28件，撤销8件，确认违法6件，驳回5件，撤回申请终止7件，共制发行政复议建议书14件。
他当场给记者算了一笔账，凡是上会案件，纠错率高达63.7%。
“设立行政复议委员会，就是要通过专家和社会参与，对重大、复杂疑难、新类型这类标杆性案件进行审议，帮助行政复议机关客观、全面、专业处理行政争议，既保证点上案件的解决，又能兼顾面上问题的发现，进而推动行政机关整体依法行政水平的提高。”赵德关说。
2012年，行政复议委员会在审议一起案件中发现，很多文件中兼有政府信息和党委信息，如何公开有待明确。当时无论是2008年颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》还是《上海市政府信息公开规定》都没有包含此类情况。
委员们一致建议研究党政混合信息公开制度，最终复议机关和信息公开主管单位联合起草，由上海市委办公厅和市政府办公室联合发文，在全国首推党政混合信息公开制度，按照“以公开为原则，不公开为例外”的原则，切实保障了社会公众的知情权、参与权、表达权、监督权。
此外，通过案审会不仅解决个案问题，还就制度问题向相关行政机关制发复议建议书。
比如，在某健康管理公司不服卫生计划生育部门行政处罚决定案件的审理中，案审会的委员们发现对健康咨询领域的行政管理还存在一定的模糊和空白，最后在个案纠错的同时，案审会建议向被申请人制发复议建议书，督促其完善相关管理制度，厘清市场主体的行为规范与监管部门的监管责任。
上海市委副书记、市长应勇在市政府行政复议委员会第四次全体会议上指出：“每个行政复议案件审议，既是对政府部门依法行政水平的一次审视，也是对政府依法行政制度建设的一次检验。复议委员会坚持个案审议与面上监督相结合，在个案审议、纠错止偏的基础上，发现、总结依法行政中存在的制度问题，找根源、提对策，有力地推动了我们建章立制，完善依法行政制度体系，行政复议的倒逼机制作用得到了有效发挥。”
为复议插上两翅
近年来，按照国家层面要求，不少地区都在推进行政复议体制改革，改革的一项重点工作是集中行政复议权，改变行政复议机构设置、案件和人员过于分散的问题。
据了解，当前的行政复议属于“条块结合”的管辖模式，当百姓遇到行政投诉问题，既可向上一级行政主管部门申请复议，也可向本级人民政府申请。上海市现在共有99个复议机关，在市级层面，市政府和39家委办局均具有复议职能；在区级层面，16个区政府和30余家公安机关也有复议职能。这就不可避免地导致复议权分散，在一些基层行政复议机关，行政复议资源分散、案件与人员配置不合理、案件审理方式陈旧、公信力低等问题仍然存在。
有鉴于此，上海市在2014年就在自贸试验区实行集中行政复议权制度，2016年又扩大到整个浦东新区的城市管理领域。在上述范围内发生的行政复议案件，市级主管部门不再行使行政复议权，改由上海市人民政府和浦东新区人民政府根据职责分工行使复议权，做到“统一受理、统一审理、统一决定、统一应诉”。在这项工作推进之初，就将集中行政复议权与行政复议委员会制度相结合。上海市人民代表大会常务委员会制定的《中国(上海)自由贸易试验区条例》第五十五条明确规定，自贸试验区实行相对集中行政复议权制度，重大、复杂、疑难的行政复议案件应当由行政复议委员会审议。
2016年，上海的行政复议委员会制度探索荣获中国政法大学法治政府研究院和中国行政法学研究会举办的第四届“中国法治政府奖”。此后，上海又在实践中探索了两项创新：一是申请审议权，当事人可以提请将其案件交由案审会审议；二是选择委员权，借鉴仲裁制度，当事人有权在现任复议委员会非常任委员中挑选一名委员参加案审会审议。
在2018年8月召开全国行政复议体制改革座谈会上，与会的专家和实务部门均赞同集中复议权，将“条块结合”的管辖模式转变为复议职能集中由块上的一级政府行使；考虑到这将进一步加大政府的行政复议受案压力和法律风险，配套设立行政复议委员会显得尤为重要。
在采访中，赵德关还向记者透露，行政复议职责集中以后，随着行政复议案件和行政争议的高度集中，行政复议委员会就像“专家门诊”一样充分发挥其诊治疑难杂症的功能。“行政复议委员会与集中复议权相结合，行政复议就像插上了两个翅膀，可以大大提升其在保障群众利益、监督行政权力、解决行政争议方面的能级，真正成为解决行政争议的主渠道，实现中央将行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在政府系统内部的目标要求。”
制图/李晓军
图①为上海市人民政府行政复议委员会举行案件审议会。
图②为上海市司法局行政复议处处长赵德关(左三)走访调研。
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