公款游改头换面难禁 党员赴港澳游称非党员
近年来，中央持续加大公款旅游的治理力度。但高压之下，公款旅游也越来越“隐蔽”，名为开会、考察，实为观光、旅游的新闻屡见不鲜。人民图片
近年来，中央三令五申严禁公款旅游，相应的督查监管也越来越严厉。然而，在现实生活中公款旅游却屡禁不止，而且为了规避检查、便于通过审核，一些公款旅游往往以“变装”的形式出现，手法越来越隐秘。仅仅在不到一年时间里，已有多起新型公款旅游事件被曝光，而其形式之多变不禁让人咋舌：公款旅游为何这般难治？
“遁形”旅游
如果不请假不汇报该如何监管？
2012年4月，陕西延安市宝塔区卫生局的10名干部成为舆论焦点。据媒体报道，4月6日至13日，这10名干部去了香港、澳门旅游。而这次集体旅游，该局不但没有向宝塔区政府汇报出省事宜，还向区政府谎称去省卫生厅开“公立医院改革推进会”。实际上，这次会议早在2月份就举行过了。
对此，当时的相关部门负责人表示：“这次旅游不是公费旅游，是自费，主要错误是跟区政府撒了谎，长达8天不在岗。但安排集体旅游，主要是考虑到他们已经两三年没休过公休假了。”
4月26日，宝塔区委、区政府、区纪委已对有关责任人作出严肃处理：给予区卫生局局长张永春党内严重警告、行政记大过处分，并免去其副书记、局长职务；给予区卫生局党委书记刘文忠党内警告处分，免去其书记职务；给予旅游联络人王光星党内警告处分；其他参与旅游者予以警示训诫。旅游费用全部由个人自理，不得以任何形式变相报销。
如此严厉的处分，恐怕远远超出了当事人的预料。但如果不是被曝光，是不是去了也就去了？如果没有媒体的曝光，纪检部门是否能监督到这起事件？
“当前，我国治理公款出国（境）旅游的主要手段是事前的审批制度，对公款出国（境）管理缺乏全过程的监督，一旦通过审批，公款出国（境）考察很容易变相为公款旅游。”郑州大学公共管理学院副教授胡杨说。
“只要绕过了审批关，如果上面不追究，下面不举报，其实很容易在报销、审计等环节变通操作。”一位事业单位负责人告诉记者，“像这种部门内部利益均沾的事情，管财务的负责人怎么可能为难？事后审计也无法发现。即使单位的‘账’不好做，转移给下属单位也很容易。”
然而，尽管“遁形”旅游看上去神不知、鬼不觉，可一旦被举报，其后果可能远甚于通过“正常途径”的出行，并且“遁形”还容易被上级领导认为是有其他不可告人的目的。因此，对一些领导干部而言，这并不是“公款旅游”的最优选择，从近些年的案例来看，更为常见的是“马甲”旅游。
“马甲”旅游
能否防得住越来越巧妙的“变装”？
2012年初，一份名为《司法局长5天14万天堂豪游》的举报材料在网上流传。据这份材料称，时任深圳市龙岗区司法局局长的何旅华动用公款，以考察为名率团豪华旅游。媒体调查后发现，考察团在抵达上海的当天下午参加完一个座谈会以后，就赴上海、苏州、杭州三地，遍览中国馆、南京路、黄浦江、寒山寺、杭州西湖等著名旅游景点，且入住多家五星级酒店……
当事人在接受媒体采访时曾称，“我们不叫公款旅游，我们是公务考察活动，而且经过组织上批准，去了当地的司法行政机关考察安保工作。”但经过调查，2月24日深圳市龙岗纪委向社会通报，何旅华借考察之名变相公款旅游，给予其党内严重警告处分，按程序免去其司法局局长职务。
被当作“马甲”的还不止是考察，“巡视”、“学习”、“培训”、“调研”、“研讨”……这些看上去特别具有进取意味的活动，都可以作为旅游的包装——一方面是为了审批容易通过，另一方面则是为了在财务上更容易报销。
“公务活动最多占到50％，大部分行程都围绕着景区、购物、休闲活动展开。”一位长期经营赴港澳台旅游业务的旅行社负责人告诉记者，公务团是很多旅行社“偏爱”的团，“旅行社收取的费用可能是普通团的2倍，而且公务团大多数不会对交通、住宿等费用斤斤计较，唯一要注意的就是服务不能怠慢。”
这种情况已经引起相关部门的高度重视。事实上，《中国共产党纪律处分条例》、《公务员法》等党纪法规已有相关规定予以禁止。而且，纪检监察部门也一直在这个领域加大惩处的力度。2010年，中纪委就印发了关于对用公款出国（境）旅游及相关违纪行为的规定；近期，相关部门又印发了《国有企业负责人职务消费行为监督管理暂行办法》，严格限制公款旅游。据国家预防腐败局副局长崔海容介绍，2008年到2010年我国针对公务人员公款出国（境）旅游问题开展了专项治理，2010年因公出国（境）团组数、人次数和经费数与2008年前3年平均数相比分别下降47.1％、43.9％、32.6％。很显然，相关部门对公款旅游的治理取得了一定的成效。
但在“高压线”之下，仍有一些部门、单位不“退缩”，通过越来越巧妙的“马甲”，寻找新的旅游“线路”。为此，一些旅行社还形成了一整套“行规”：比如伪造邀请函、会议通知等进行出国（境）旅游，把真的邀请函叫做签证函，假的邀请函叫做报批函，专门应付因公出国（境）考察管理；再如，为了报账方便，帮忙做两份行程单，一份完全按照公务形式走，内容无外乎各种学习、交流和参观，但实际却按另外一份“旅游”行程单走，内容自然是游山玩水了。
“匿名”旅游
改头换面难道就能蒙混过关？
2011年，一起荒唐的公款旅游事件被曝出：四川峨眉山市符溪镇的几名党员干部在填写的“公民往来港澳地区申请审批表”上，申请事由为“旅游”，政治面貌为“非党员”，工作单位填的是“个体户”或“无业”。而他们和旅行社签订的旅游合同是港澳5日游，旅游路线是香港会展中心、金紫荆广场、浅水湾、香港海洋公园、迪士尼乐园、澳门妈祖庙、珠宝行和赌场。
很快，峨眉山市纪委责令符溪镇党委、政府向市委、市政府作出深刻书面检查；追缴全部外出人员的所有违纪款项，全部上缴国库；依据党内相关规定，给予符溪镇党委政府主要领导党内警告处分，对涉及的符溪镇相关人员诫勉谈话。
“从‘马甲’到‘匿名’，显然是有些人觉得‘马甲’都靠不住了。”有旅游业者表示，“早期一些公务团在下榻的高档饭店会大张旗鼓挂出单位的横幅，甚至出门都希望打个旗，但近段时间，似乎都不愿让单位名称出现在饭店的住宿提示栏里。”
但低调并不意味着没有，其实在一些地方，“公款旅游”被默认为是一种理所当然的“待遇”。比如有的地方就规定，“除工作特殊需要外，厅级领导出访一年一般不超过一次，处级干部两年不超过一次，处以下干部三年不超过一次”、“临近退休的处级干部在退休前争取安排一次出国（境）培训、研讨或考察”。可见，出国（境）考察在一些地方已成了一种制度安排。而在对公款旅游等问题的处理上，一些地方的态度也十分“暧昧”，比如仅仅只是提交检查、上交款项、内部检讨，甚至不乏一些被处理的当事人停职后又复出或异地任职的。
“制度没有严格执行，就会使许多限制、禁令在现实中变成一纸空文。”北京航空航天大学廉洁研究与教育中心主任任建明认为，在这方面公权力受到有效监督制约的根本性体制没有形成；财政预算体制存在缺陷；政府信息公开难。这三个方面独立起作用又相互影响，加大了公款旅游治理的难度。“公款旅游和考察之间的区别，下定义容易，但公款旅游往往是假借考察之名，具体区分很难，两者之间存在灰色地带，给违规违纪者提供了利用的空间”。
“公车私用、公款吃喝、公费旅游等‘三公’问题一直以来都是民众关注的话题，国家严令禁止依然无法根本性改变的原因是国家没有建立公务会计制度、办公资产管理和公务接待存在问题、决策缺乏科学理性等。特别是缺乏公务会计制度，目前政府实行预算会计制度，混同了对外服务、管理支出和自身消费支出，造成了不完整的对外报告体系，不利于外部监督。”国家行政学院教授马庆钰认为，“治理公款旅游需要综合性措施，需要相应的法律法规进行约束。”
除了惩治、预防和教育的办法以外，任建明也建议：各级政府按季度，事前或事后，在政府官网上公开公款出国活动。需要公开的信息包括：出国项目及目的、出国人员情况、出国日程及路线、经费来源及支出情况、出国成效。“公开后，媒体和群众自有评判，执法机关也可据此进行调查和分析。”
在今年的全国两会上，冯培恩委员对此问题则建议强化体制外的监督，从中央到地方政府、包括所有事业单位，都实行网上公示制度，同时引入社会监督机制，加强媒体监督，“镜头的监督更有威慑力”。从已经出现的一些案例来看，与其他监督方式相比，包括舆论监督在内的社会监督往往更为有效、有力。
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